Por PAULO NOGUEIRA BATISTA JR.*
Autonomia do Banco Central e metas para a inflação
Volto à questão do Banco Central, paciente leitor ou leitora. Conto
com a sua paciência, característica talvez tipicamente brasileiro. Volto
ao Banco Central porque o problema que ele representa se vê seriamente
agravado pela teimosia do seu presidente, que insiste em manter os juros
na lua e demora a sinalizar o início da sua redução, já tardia,
ridiculamente tardia, uma vez que os diversos indicadores relevantes a
justificam cada vez mais claramente. Mas não quero falar hoje da
conjuntura da política monetária brasileira, e sim do pano de fundo,
isto é, de questões estratégicas que, embora nem sempre explicitadas,
permeiam o debate sobre moeda e juros, não só no Brasil, como em outros
países.
Refiro-me a duas questões interligadas: a autonomia do Banco Central e
o regime de metas de inflação. São políticas ainda reverenciadas, pelo
menos no Brasil, mas muito discutíveis, para dizer o mínimo. Viraram
dogmas desde o início dos anos 1990 em grande parte do mundo ocidental, e
acabaram sendo importadas pelo Brasil: o regime de metas em 1999 e a
autonomia legal da autoridade monetária em 2021. A nossa adesão a esses
dogmas, principalmente ao segundo, foi tardia. E talvez por isso a
ortodoxia de galinheiro que prevalece no debate econômico nacional se
aferra a eles, mesmo que o seu declínio se faça sentir nos países
desenvolvidos onde tiveram origem.
Na verdade, parêntese, no Brasil de hoje não há debate econômico. O
que existe não é propriamente “debate”, mas a divulgação unilateral de
um só ponto de vista. E não é propriamente “econômico”, uma vez que as
teses e opiniões apresentadas são versões vulgares do que se conhece
como economia, seja pura, seja aplicada.
Origem dos dogmas monetários atuais
Em muitos países esses dois dogmas, depois de reinarem quase
incontestes na década final do século XX e na primeira década do século
atual, sobrevivem atualmente pro forma, tendo sido
essencialmente abandonados na prática. Os bancos centrais “autônomos”
estão cada vez mais integrados à política econômica do Estado. A
propalada autonomia, que nunca foi plena, existe hoje mais nos textos
legais e nos livros-texto do que na realidade. O regime de metas,
adotado como “âncora” para a política monetária em muitos países
desenvolvidos e em desenvolvimento, foi sendo flexibilizado e, em
diversos casos, arquivado sem alarde.
Mesmo assim, vale a pena recapitular brevemente a origem desses dois
dogmas monetários. Isso ajudará a entender a sua aplicação nas últimas
três décadas, assim como suas dificuldades de sobrevivência em anos mais
recentes. Vou tentar ser claro e exercer o espírito de síntese.
Se pudesse resumir em poucas frases a tendência histórica de longo
prazo da instituição moeda, diria que ela se caracteriza por uma
demorada e tumultuada trajetória na direção de algo fundamental – o
reconhecimento de que a moeda deve ser uma moeda estatal fiduciária
pura. Desancorada, portanto. Uma moeda sem lastro emitida por um Estado
nacional, como quase sempre acontece, ou em alguns poucos casos por
Estados nacionais associados, como na Europa do euro. Os emissores, por
delegação estatal, são sempre bancos centrais públicos, nacionais ou
regionais. A aceitação da moeda é uma convenção garantida pela confiança
(fidúcia) no Estado em última instância responsável pela sua emissão.
Essa tendência de longo prazo foi se impondo em face de muita
resistência, motivada por hábitos e preconceitos. Prevaleceu por muito
tempo a relutância em aceitar que a moeda não tivesse um “valor
intrínseco”, a exemplo do que ocorre com as moedas metálicas, baseadas
em metais preciosos, notadamente ouro e prata. No entanto, a
inviabilidade do padrão-ouro, mesmo modificado e modernizado, ficou
escancarada com a Grande Depressão dos anos 1930, quando se confirmou
que o ouro não passava mesmo de uma “relíquia bárbara”, na famosa
expressão de Keynes.
Resquícios importantes do padrão ouro ainda sobreviveram no sistema de taxas cambiais fixas ajustáveis estabelecido em Bretton Woods,
imediatamente depois da Segunda Guerra Mundial, sistema que tinha como
aspecto central a livre conversão do dólar em ouro a uma taxa fixa. Com a
moratória decretada pelo governo dos EUA em 1971, suspendendo-se
unilateralmente a conversibilidade do dólar em ouro, ingressamos
finalmente num regime de moeda fiduciária pura, como destacou, entre
outros, Milton Friedman.
A demora em chegar nesse ponto se deve não apenas a um apego selvagem
à relíquia ouro, mas a algo mais renitente: a desconfiança dos agentes
econômicos e de uma parte importante dos economistas em relação ao papel
econômico do Estado e, portanto, a resistência a aceitar uma moeda
desancorada, inconversível, apoiada exclusivamente na confiança nesse
Estado. Começou então um longo período, ainda inconcluso, em que se
procurou garantir por meio de regras ou âncoras que a moeda estatal
fosse realmente digna de confiança. Na impossibilidade de basear o
sistema monetário e de pagamentos em emissão primária de moedas
privadas, restou a opção de impor disciplina ao Estado emissor.
A aspiração se mostraria muito mais difícil de realizar do que talvez
se pudesse inicialmente imaginar. Regras simples se mostrariam
impraticáveis, diante da complexidade da realidade econômica. Regras
complexas, difíceis de especificar e pouco transparentes, se mostrariam
ineficazes em gerar a confiança almejada.
O fracasso das âncoras monetárias e cambiais
Que caminhos foram seguidos para tentar disciplinar o Estado emissor.
Uma tentativa, propugnada pelo mesmo Friedman, foi a de estabelecer uma
“âncora monetária”, isto é, uma regra ou regras que especificassem
quantitativamente limites à expansão da moeda primária ou algum outro
agregado monetário. A relação entre emissão e inflação se mostraria,
contudo, incerta e instável, tornando a experiência com ancoragem
monetária ineficaz. Depois de anos de controvérsias teóricas e
empíricas, o próprio Friedman e seus seguidores, os assim chamados
monetaristas, acabariam sendo forçados a bater em retirada e abandonar
essa abordagem.
Outra tentativa foi recorrer à ancoragem cambial, isto é, obrigar o
Banco Central a defender taxas fixas ou alguma regra preestabelecida de
variação da taxa de câmbio. Um amplo espectro de regras cambiais, desde o
currency board até bandas cambiais amplas, foi submetido a
testes em vários países. O sistema de taxas fixas em estabelecido logo
após a Segunda Guerra, em Bretton Woods, durou algumas décadas,
mas viveu dificuldades crescentes nos anos 1960 até sucumbir em 1971,
como mencionei. A ancoragem cambial teria consequências ainda mais
desastrosas em muitos países em desenvolvimento, inclusive aqui na
América do Sul, nas décadas de 1970, 1980 e 1990.
Nos anos 1990, México, Argentina e o Brasil do Plano Real, por
exemplo, experimentaram graves crises econômicas ao tentar essa
abordagem. O problema, em poucas palavras, é que a defesa de uma
determinada taxa ou regra de câmbio nominal se mostrava extremamente
custosa em situações marcadas por ampla liberdade de movimentação dos
capitais. Como é praticamente impraticável abandonar por completo e para
sempre a autonomia nacional na gestão da política monetária, a
ancoragem cambial acabava desembocando em grandes crises de balanço de
pagamentos, com pesadas consequências para os países que foram levados a
seguir esse caminho.
As novas âncoras: autonomia do Banco Central e metas para a inflação
O que fazer? A despeito insucesso das âncoras monetária e cambial,
continuava inconcebível para o pensamento econômico dominante aceitar
uma moeda estatal fiduciária pura, sem amarras e garantias. Continuou a
busca por maneiras de limitar a liberdade do Estado e dar, assim,
confiabilidade à moeda por ele emitida. Foi aí que se chegou,
principalmente desde os anos 1990, à combinação de duas “âncoras
institucionais” que se cristalizariam em verdadeiros dogmas e
sobreviveram até os dias de hoje, ainda que enfraquecidas: a autonomia
do Banco Central e o regime de metas para a inflação.
O que significavam essas duas ideais complementares? E por que também
se revelariam problemáticas como âncoras? O que elas têm em comum e as
torna complementares, como indiquei anteriormente, é que ambas
constituem amarras ou limitações ao poder do Estado. A autonomia legal
do Banco Central remove a subordinação da autoridade monetária ao poder
político, conferindo ao presidente e demais diretores mandatos longos e
não coincidentes com o do Presidente da República.
O objetivo declarado é “despolitizar” a política monetária, que
passaria a ser guiada exclusivamente por critérios técnicos. O horizonte
curto dos políticos seria substituído pelo horizonte longo de uma
burocracia autônoma e especializada. O Banco Central ficaria livre, em
especial, do chamado ciclo político, que tende a se traduzir em
políticas expansivas em anos eleitorais, em detrimento da estabilidade
econômica e monetária.
O regime de metas para a inflação, por sua vez, impõe uma limitação
adicional ao Banco Central, a quem se confere a liberdade para buscar,
pelo manejo da taxa de juro e de outras variáveis, sem interferência do
governo, metas numéricas para a taxa de inflação, determinadas em geral
pelo governo (pelo Conselho Monetário Nacional, no caso brasileiro).
Estabelecidas as metas, o governo sai de cena. O Banco Central conduz
por sua conta a política monetária, ficando obrigado a focar suas ações
em um objetivo primordial: a estabilidade do poder de compra da moeda
nacional.
O regime de metas pode ser mais ou menos flexível, dependendo de como
ele é especificado. As metas são ambiciosas, requerem grande esforço de
contenção? São pontuais ou há intervalos de confiança? São curtos os
prazos fixados para alcançar as metas? A variável de referência é a
inflação cheia ou medidas de inflação ajustadas para excluir
determinados componentes voláteis do índice geral de preços? Em certos
aspectos, o regime brasileiro foi definido de forma relativamente
flexível quando comparado ao de outros países, o que não impediu
sucessivos descumprimentos das metas nos últimos anos.
Descrédito das novas âncoras
Procurei resumir acima, sem caricaturar, os argumentos ortodoxos. Há
uma certa plausibilidade nesses argumentos, um certo apelo ao bom-senso.
Mas a realidade desapontou repetidamente as expectativas dos que os
defendiam.
Quanto ao Banco Central, logo ficaria claro que a política monetária
não pode ser conduzida independentemente do resto da política econômica,
em particular da política fiscal, como haviam avisado, aliás, os
economistas de orientação keynesiana. Se o Banco Central, apoiado na sua
autonomia legal, quiser atuar em faixa própria, sem coordenar seus
passos com o Ministério das Finanças e outras áreas do governo, certa
confusão é inevitável e nada de positivo resultará. A realidade prática
da política econômica, as interconexões entre os seus componentes,
recomenda que a autoridade monetária atue em combinação com o governo,
trocando informações, discutindo objetivos, antecipando movimentos.
Em suma, o Banco Central é, sempre e em toda parte, um braço do aparato estatal. Um Banco Central que pretenda ser independente de facto, e não apenas de jure,
torna-se um estorvo para a condução da política econômica. Isso
raramente acontece – o caso brasileiro de 2023 é um exemplo entre
poucos.
A ideia do Banco Central autônomo se tornou especialmente
problemática nos tempos de intensa polarização política em tantos
países, inclusive o Brasil. Nesse ambiente, a não coincidência entre os
mandatos do Presidente da República e o do presidente do Banco Central
pode tornar o comando da autoridade monetária um corpo estranho dentro
de um novo governo, como vem ocorrendo no Brasil depois da posse do
Presidente Lula.
Roberto Campos Neto tenta justificar tecnicamente suas decisões, em
especial os juros excepcionalmente elevados, mas suas justificativas não
são sólidas e vem sendo rejeitadas pelo governo e por um número
crescente de políticos, economistas, empresários e até mesmo por pessoas
ligadas ao mercado financeiro. Quase uma unanimidade negativa. Com o
passar dos meses, a posição “técnica” arguida pelo Banco Central parece
cada vez mais insustentável. No campo oficial, muitos têm a sensação,
correta ou não, de que o presidente do Banco Central é um bolsonarista
infiltrado, que sabota deliberadamente os planos econômicos
governamentais.
Esse problema novo, o da polarização política, se sobrepõe a um
problema antigo, de natureza estrutural, que economistas como eu
cansaram de apontar: instituir a autonomia legal do Banco Central em
relação ao poder político reforça a sua captura por interesses
financeiros privados. Desaparece ou diminui o contraponto da influência
do governo e ganha força a influência do capital financeiro, assegurada
pela famosa porta giratória.
Os integrantes da diretoria do Banco Central provêm, em grande parte,
do sistema financeiro e para lá retornam. A passagem pelo comando do
Banco Central é uma forma de lustrar o currículo e conquistar posições
mais vantajosas no mercado financeiro – desde que, claro, o executivo
dance rigorosamente conforme a música durante a sua passagem pelo Banco
Central. Uma forma sutil de corrupção. O Banco Central, por essas e
outras vias, se torna chasse guardée do capital financeiro.
O segundo dogma, o regime de metas para a inflação, também foi
revelando fissuras importantes. Mesmo quando definido de forma
relativamente flexível, o regime se mostra, com frequência, difícil de
manejar. Metas que pareciam razoáveis no momento da sua definição
revelam-se depois draconianas, exigindo taxas de juro elevadas, com
impacto sobre o nível de atividade, a taxa de câmbio e as finanças
públicas.
O problema aqui é o que sempre aparece na aplicação de regras, seja
fiscais, seja cambiais, seja monetárias: a capacidade de previsão dos
economistas é sofrível. “O esperado nunca acontece; é o inesperado
sempre”, dizia Keynes. Fatos novos, choques de diferentes tipos submetem
qualquer esquema de regras a tensões difíceis de administrar. A grande
crise financeira internacional de 2008-2010, a pandemia da Covid-19, a
guerra na Ucrânia desde 2022 tensionaram os regimes de metas de
inflação.
O pesado impacto dessa sucessão de choques financeiros, políticos e
de oferta, levaram ao desgaste generalizado da confiança na utilidade
desse regime, mesmo nas suas versões mais flexíveis. Os defensores
escassearam, os críticos se tornaram mais aguerridos. Muitos bancos
centrais abandonaram discretamente o modelo monetário. As metas foram
flexibilizadas de tal maneira que o regime ficou virtualmente
indistinguível da discricionaridade pura, isto é, muito próximo do
modelo de moeda fiduciária pura, desancorada, sem lastro.
Aqui no Brasil esses dogmas monetários encontram, entretanto, um
derradeiro refúgio. Como dizia Millôr Fernandes, quando as ideologias
envelhecem, elas vêm morar no Brasil. Mortas e enterradas no resto do
mundo, ganham aqui uma sobrevida final.
*Paulo Nogueira Batista Jr. é titular da cátedra
Celso Furtado do Colégio de Altos Estudos da UFRJ. Foi vice-presidente
do Novo Banco de Desenvolvimento, estabelecido pelos BRICS. Autor, entre
outros livros, de O Brasil não cabe no quintal de ninguém (LeYa).
Fonte: https://aterraeredonda.com.br/dogmas-monetarios-renitentes/?utm_source=newsletter&utm_medium=email&utm_campaign=novas_publicacoes&utm_term=2023-07-01
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